Resumen
La región fronteriza que comparten los Estados Unidos y México atraviesa actualmente por múltiples crisis en ambos lados, las cuales presentan desafíos para salvaguardar los recursos naturales sostenibles de la región y garantizar los medios de vida de sus residentes. Estos desafíos se ven agravados por factores estresantes que incluyen el cambio climático global, la creciente urbanización e industrialización y la consiguiente degradación de la calidad del aire y el agua, y el rápido crecimiento de la población. Hacer frente a estos desafíos y preservar la riqueza cultural, la economía y la ecología del área requerirá la creación de alianzas estratégicas que involucren a una amplia gama de partes interesadas de ambos países. Las estrategias de alianza eficaces que apoyan el desarrollo sostenible pueden mejorar tanto el bienestar humano como los sistemas ecológicos interconectados.
Los estados fronterizos entre Estados Unidos y México han mantenido colaboraciones de larga duración en torno a la gestión del agua, el control de inundaciones, la gestión de incendios y el intercambio de información y hallazgos científicos relacionados con la sostenibilidad de la región. Sin embargo, a medida que cambian las prioridades de ambos países para la región (para México, para que sirva como puerta de entrada para el comercio binacional y la inversión extranjera, y para Estados Unidos, cada vez más como un amortiguador contra la inmigración), ha quedado claro que se necesitan alianzas innovadoras adicionales entre una diversidad de agencias y organizaciones en los sectores público, privado y civil para fomentar la colaboración transfronteriza integral y la coproducción de soluciones, intervenciones, manejo y administración regionales.
Sobre la base de una historia de trabajo colaborativo en estas y otras oportunidades relacionadas, las Academias Nacionales de Ciencias, Ingeniería y Medicina de EE. UU., junto con la Academia Mexicana de Ciencias, la Academia Mexicana de Ingeniería, y la Academia Nacional de Medicina de México, designaron un comité de expertos de Estados Unidos y México para realizar un estudio de consenso que identificó estrategias de alianza para abordar desafíos binacionales selectos de sostenibilidad.
Este informe de consenso incorpora características de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, en particular, el Objetivo de Desarrollo Sostenible (ODS) 17. El ODS 17 exige revitalizar las alianzas mundiales, enfocándose en particular en promover alianzas de múltiples sectores interesados que requieren coordinación y colaboración entre diversas partes interesadas en la búsqueda de una visión común y mutuamente beneficiosa.1 Con atención al ODS 17, el informe se basa en teoría de ciencias sociales y en investigación aplicada sobre alianzas para explorar estrategias y mecanismos potenciales que aumenten la coordinación entre las agencias gubernamentales relevantes, el sector privado (como las industrias minera y energética) y la sociedad civil en los Estados Unidos y México.
El comité define a las alianzas binacionales para la sostenibilidad México-Estados Unidos como:
Organizaciones e individuos de diferentes sectores y grupos de interés dentro de los Estados Unidos y México, que se unen voluntariamente con organizaciones o individuos a lo largo de la frontera entre Estados Unidos y México para atender desafíos binacionales compartidos y oportunidades para el desarrollo sostenible que esfuerzos aislados o iniciativas nacionales no lo podrían lograr de manera efectiva.
Para comprender completamente el estado de las alianzas en la región, el comité solicitó la opinión de las partes interesadas de los sectores público y privado, el gobierno, la academia y la sociedad civil que participan en las alianzas binacionales entre Estados Unidos y México. Esta retroalimentación de las partes interesadas, obtenida a través de un cuestionario y un panel de discusión en un seminario web binacional y bilingüe en julio de 2020 sobre alianzas de sostenibilidad, sirvió para enriquecer las deliberaciones del comité. El comité identificó los siguientes temas de sostenibilidad como el punto de partida para estructurar el webinar (enumerados aquí en orden alfabético): Arte y cultura, preservación; cambio climático y conservación del medio ambiente; gestión de recursos críticos (agua-energía-alimentos); manejo de desastres y emergencias; educación e investigación;
___________________
justicia ambiental; ayuda humanitaria; migración; minería y extracción; salud pública; comercio y manufactura comercial; transporte; y planificación y desarrollo urbano. Además de recopilar información a través del seminario web, el comité evaluó la literatura académica disponible sobre las características de la región México-Estados Unidos y las alianzas para la sostenibilidad.
El informe consta de cuatro capítulos. El Capítulo 1 proporciona una introducción a la declaración de tareas y antecedentes sobre el proceso del comité. El Capítulo 2 revisa críticamente la literatura publicada y el pensamiento sobre las alianzas, ubicándolo en contexto con los ODS (tanto de manera amplia como específica con el ODS 17), así como con las características de la región binacional. El Capítulo 3 utiliza los aportes del seminario web para partes interesadas de julio de 2020 para explorar oportunidades y desafíos clave en las alianzas para la sostenibilidad. El capítulo final describe las estrategias recomendadas por el comité para estrategias de alianzas efectivas. El Apéndice D revisa el contexto binacional y las características de la región y da contexto a las discusiones sobre alianzas binacionales en otras secciones del informe.
Las siguientes preocupaciones, derivadas del trabajo de colaboración previo entre las dos academias,2 fueron identificadas como áreas prioritarias por el comité para abordar los desafíos de sostenibilidad en la región: las interacciones y flujos crecientes y cambiantes de personas, recursos y servicios; una reconsideración de la energía y la industria basada en la escasez y abundancia de recursos naturales; gestionar el cambio ambiental y antropogénico en medio de, y a menudo como resultado de, conmociones y factores estresantes, muchos de los cuales son exclusivos de la región binacional de las tierras secas; y el beneficio de la gobernanza y la innovación tomando en cuenta a las comunidades y tradiciones locales y, al mismo tiempo prestando atención a los desafíos y oportunidades futuras para el desarrollo sostenible.
CONCLUSIONES
Abordar estas áreas prioritarias requiere el fomento de alianzas estratégicas que involucren a un conjunto diverso de sectores interesados a ambos lados de la frontera para diseñar estrategias en apoyo del desarrollo
___________________
2 Academias Nacionales de Ciencias, Ingeniería y Medicina. 2018. Promoción de la sostenibilidad de las tierras secas transfronterizas entre Estados Unidos y México: Actas de un taller. Washington, DC: The National Academies Press. https://doi.org/10.17226/25253, Academias Nacionales de Ciencias, Ingeniería y Medicina y Academia Mexicana de Ciencias, Academia de Ingeniería de México y Academia Nacional de Medicina de México. 2018. Avances en la Sostenibilidad de Tierras Áridas Transfronterizas de Estados Unidos y México. https://amc.edu.mx/amc/libros/drylands.
sostenible, protegiendo el bienestar de los seres humanos y los ecosistemas en la región binacional. Con base en la literatura y en los aportes de las partes interesadas, el comité concluyó que las alianzas exitosas requieren flexibilidad organizacional, adaptación al cambio, recursos financieros y normas de distribución, así como el mantenimiento de un entorno que fomente la innovación, el aprendizaje, la colaboración y la confianza. La coproducción de conocimiento es clave para combatir las asimetrías y crear valor en las alianzas de sostenibilidad. Además, es imperativo que las partes interesadas respeten el conocimiento y la cultura de la región mediante el establecimiento de relaciones comunitarias informales e integrando el conocimiento indígena y local en las estrategias de alianza.
CONCLUSIÓN 1: La región fronteriza entre Estados Unidos y México enfrenta muchos desafíos continuos para salvaguardar la sostenibilidad de sus recursos naturales, escasos en algunos aspectos pero abundantes en otros, para garantizar la vitalidad económica y los medios de vida de su gente al tiempo que protege su riqueza cultural y su entorno natural único.
CONCLUSIÓN 2: Existe un potencial creciente para los esfuerzos de alianzas en torno a la sostenibilidad binacional industrial, energética y minera.
CONCLUSIÓN 3: Navegar por los desafíos de sostenibilidad en la región fronteriza México-Estados Unidos requerirá una gobernanza sólida y la construcción y fortalecimiento de alianzas estratégicas.
CONCLUSIÓN 4: El intercambio efectivo de datos en alianzas transnacionales, o alianzas que involucran una combinación de actores privados, públicos y de la sociedad civil con diferentes sistemas de conocimiento, experiencia y acceso a la información, requiere respetar las normas y las limitaciones institucionales de los participantes con mayor transparencia y rendición de cuentas, a través de protocolos de gestión de datos específicos en cada alianza.
CONCLUSIÓN 5: El establecimiento de relaciones comunitarias informales y la integración del conocimiento indígena y local son fundamentales en las alianzas que abarcan niveles administrativos y límites geográficos.
CONCLUSIÓN 6: La coproducción de conocimiento genera valor en las alianzas de sostenibilidad cuando emana de relaciones mutuas u “horizontales” entre todos los actores involucrados, enfrentando las
asimetrías de poder actuales con un compromiso de combate a la desigualdad y a la exclusión.
CONCLUSIÓN 7: La persistencia de la alianza requiere un enfoque sistémico hacia un objetivo compartido. Es una función de la flexibilidad organizativa de los socios, la adaptación al cambio, los recursos financieros y las normas de distribución, así como el mantener un entorno que fomente la innovación, el aprendizaje, la colaboración y la confianza.
CONCLUSIÓN 8: La alineación como proceso entre los socios para identificar sinergias para perseguir y asegurar el bien común logra resultados coherentes, eficientes y efectivos. La alineación efectiva requiere flexibilidad en las perspectivas, valores y procesos de los socios para permitir la coordinación, identificar los puntos de entrada apropiados para la integración de nueva información y lograr un aprendizaje continuo.
El Objetivo de Desarrollo Sostenible 17 de los ODS reconoce que “Una agenda de desarrollo sostenible exitosa requiere alianzas entre los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil. Estas alianzas inclusivas construidas sobre principios y valores, una visión compartida y objetivos compartidos que colocan a las personas y al planeta en el centro, son necesarias a nivel mundial, regional, nacional y local”.3 Asegurar que existan suficientes medios de implementación para brindar a los países la oportunidad de alcanzar los ODS requerirá cooperación internacional; la colaboración a través de la frontera México-Estados Unidos no es una excepción. El comité está de acuerdo en que las alianzas pueden prosperar o fracasar dependiendo de las normas de los socios sobre participación, relaciones de confianza, transparencia y el reconocimiento de asimetrías en el poder, los recursos y las capacidades. Cuando hay una mezcla de actores de diferentes sectores, las asimetrías en el poder pueden obstaculizar la construcción de relaciones que son fundamentales tanto para la participación en las alianzas como para su efectividad. La complementariedad en las capacidades y la ventaja colaborativa son importantes para las alianzas emergentes.
CONSEGUIR ALIANZAS EFECTIVAS EN LA REGIÓN
En esta región fronteriza única, los desafíos involucrados en la búsqueda efectiva del desarrollo sostenible superan las capacidades de cualquier actor, tipo de actor o gobierno. Hacer frente a estos desafíos y
___________________
3 Para mayor información ver: https://unstats.un.org/sdgs/report/2017/goal-17/.
preservar la riqueza cultural, la economía y la ecología del área requerirá fortalecer las alianzas estratégicas existentes, y construir nuevas, que involucren a una amplia gama de partes interesadas binacionales. Las alianzas efectivas implican la aplicación de conocimientos e información, servicios, habilidades, recursos financieros e instituciones comprometidas, así como la comprensión de los resultados esperados.
En todos los contextos de sostenibilidad, los procesos ambientales y sociales están estrechamente interrelacionados. Las alianzas de múltiples sectores interesados que tienen como objetivo el desarrollo sostenible en la región fronteriza entre Estados Unidos y México se enfrentan a un complejo sistema socioecológico transfronterizo (SES), que requiere tanto la capacidad de adaptarse como la capacidad de transformarse en respuesta a una variedad de situaciones económicas, dinámicas culturales, políticas, sociales y ambientales interconectadas. Sin embargo, debido a que hay una falta generalizada de datos sistemáticos sobre las alianzas existentes en la región, incluidos datos sobre la calidad y eficacia de esas alianzas, a menudo avanzan sin una comprensión completa de la infraestructura social actual u otros caminos a través de los cuales el desarrollo sostenible podría ser perseguido, una consecuencia que puede inhibir la innovación y la eficacia general.
Las alianzas, en particular las que tienen como objetivo abordar la sostenibilidad y los desafíos del desarrollo sostenible en la región, y en la frontera en particular, mejorarían la eficacia al adoptar un enfoque de sistemas socioecológicos complejos. Este marco puede ayudar a los socios a comprender mejor la dinámica entre los procesos sociales y ecológicos para abordar los problemas a través del cambio transformador y adaptativo. También les ayudaría a responder de manera efectiva a eventos impredecibles o extremos como la pandemia de COVID-19, la sequía severa u otros desastres. La alineación de las estrategias de alianza con los ODS también puede promover el pensamiento sistémico y el desarrollo integrado.
ESTRATEGIAS RECOMENDADAS PARA FORMAR Y MANTENER ALIANZAS EFECTIVAS DE SOSTENIBILIDAD BINACIONAL EXITOSAS
Para ser efectivas, las alianzas binacionales de sostenibilidad deben centrarse en la confianza, tener objetivos claros y mutuamente definidos, la capacidad de navegar las dinámicas de poder, transparencia en la implementación de las alianzas (incluida la flexibilidad, el tiempo y la secuencia de actividades) y, sobre todo, procesos y la gobernanza como mecanismos para generar resultados de alianza. El comité recomienda seis estrategias clave para formar y mantener alianzas binacionales exitosas, de la siguiente manera:
Estrategia 1: Identificar las áreas críticas que debe abordar la alianza
Es importante que las partes interesadas tengan un entendimiento claro y mutuo de los objetivos explícitos de una alianza. El desarrollo de alianzas y la comprensión de los objetivos implican identificar una audiencia objetivo para las actividades y aprender qué impactos tendrá la alianza en otras audiencias y procesos. Al considerar el resultado deseado, los socios también deben considerar las suposiciones en torno a ese resultado, como la disponibilidad de recursos y los procesos codependientes, y los riesgos involucrados en su consecución. Los socios también deben identificar las compensaciones, además de comprender y aceptar que siempre hay incertidumbre con respecto a los resultados deseados.
Estrategia 2: Establecer confianza entre los socios
La construcción de relaciones es esencial para las alianzas exitosas, a menudo comienzan mucho antes de que se establezca una alianza formal entre las partes interesadas y continúan mucho después de que finaliza. Es muy valioso practicar la diplomacia dentro de las alianzas intergubernamentales y de la sociedad civil. Sin embargo, el tiempo de un proyecto o programa y el deseo de eficiencia a menudo no se prestan a la paciencia y el ritmo de aprendizaje, a las normas sociales y a la sensibilidad cultural que ayudan a fomentar y construir la confianza entre los socios.
En el caso de las alianzas entre múltiples sectores interesados de los Estados Unidos y México, en particular las que involucran a representantes de las comunidades indígenas locales, la comunicación y la competencia intercultural—interculturalidad—es una capacidad clave. Desarrollar relaciones nuevas y beneficiosas entre los sectores interesados y los grupos de actores implica establecer un diálogo abierto continuo, tener una estructura de alianza acordada (que a menudo implica un memorando de entendimiento formal) y la creación de un procedimiento para la resolución de conflictos.
Estrategia 3: Equilibrar y organizar la dinámica de poder
Lograr y mantener alianzas exitosas de múltiples sectores interesados requiere la búsqueda de interacciones “horizontales” entre socios que sean justas y transparentes. Esto significa adoptar un liderazgo rotativo, incluso si los socios difieren en tamaño, fortaleza organizacional, posición financiera u otras características clave. Abordar las asimetrías de poder de manera efectiva requiere una escucha activa, como la del compromiso académico con las comunidades indígenas en la frontera, así como la conciencia de los riesgos y responsabilidades diferenciales de participar en alianzas para cada actor. En estos casos, la equidad surgirá de la creación
de un plan operativo para la alianza que tenga en cuenta la capacidad organizativa de cada actor y la complementariedad de los activos, así como el asegurar la participación equitativa, equitativa y justa de los actores en los procesos de toma de decisiones. También puede ser útil ver los atributos no tradicionales de fuerza e influencia, como el poder social, como fuerzas igualmente habilitadoras en la ejecución de la alianza.
Estrategia 4: Establecer una estructura de gobierno estable
La adopción de estrategias para alianzas efectivas requiere una estructura colaborativa altamente flexible y adaptable que incorpore una sólida toma de decisión y una acción orientada a objetivos. El enfoque general requiere un fuerte apoyo de liderazgo para articular y perseguir metas a corto, mediano y largo plazo que establezcan las expectativas de las partes interesadas para la efectividad de la alianza. La gobernanza adaptativa de las alianzas de múltiples partes interesadas implica la adopción de enfoques iterativos para el seguimiento, la evaluación y la interpretación de los resultados. Esto puede requerir descartar o modificar significativamente las expectativas originales, las metas, los impactos proyectados y los beneficios internos y externos de la alianza. Boyle y sus colegas (2001) sugieren que este tipo de gobernanza transformadora es el proceso de focalizar continuamente los beneficios (y valores) colectivos mientras se responde a y se resuelven los compromisos en la búsqueda del desarrollo sostenible.
El complejo contexto de sostenibilidad en la región transfronteriza de Estados Unidos y México puede causar brechas en la gobernanza, en las que las partes interesadas confunden los desafíos con los actores (Bergsten et al., 2019), atribuyendo la responsabilidad de ciertos resultados a instituciones o individuos que pueden tener poco control sobre las circunstancias. La comunicación abierta, el compartir experiencias análogas y la identificación colaborativa de respuestas pueden mitigar estas situaciones.
Estrategia 5: Acordar una definición de ejecución eficaz de la alianza
Para que las alianzas tengan éxito, debe haber un resultado claramente definido y un compromiso mutuo por parte de cada socio para ejecutar el resultado. Aunque existen numerosas similitudes entre ciudades e industrias en la región fronteriza entre Estados Unidos y México, es probable que la conceptualización del éxito de la alianza de cada país y cada grupo de partes interesadas varíe y, en ocasiones, pueden contradecirse entre sí. Si bien los resultados deseados pueden evolucionar, el compromiso mutuo y un proceso confiable pueden garantizar que dicha evolución impulse a todos los socios en una colaboración continua. Agregar pautas para el cumplimiento de los socios y usar herramientas que pueden asistir en la toma
de decisiones prácticas puede ayudar a validar el proceso de alianza y su legitimización. Cada actor debe demostrar un compromiso continuo para participar y lograr los objetivos de la alianza.
Estrategia 6: Desarrollar metas a corto, mediano y largo plazo
Las estrategias de alianza se pueden aplicar en diferentes períodos de tiempo. Si bien el desarrollo sostenible es un objetivo a largo plazo, su consecución requiere esfuerzos constantes a corto y mediano plazo, que se mejorarán mediante iniciativas basadas en alianzas como las que se detallan en este informe. Dicha estrategia va más allá de reconocer que se aplican diferentes marcos de tiempo a diferentes objetivos y, por lo tanto, algunos deben perseguirse a corto, mediano o largo plazo. La consideración del tiempo, como perteneciente a la estrategia de alianza, tiene que evaluar la secuencia de tareas para que cada actividad maximice la probabilidad de lograr los objetivos del siguiente paso. Esto es fundamental en el contexto de la consecución de objetivos de desarrollo sostenible más amplios, ya que estos solo pueden lograrse si se basan las condiciones previas necesarias. Las alianzas eficaces requieren una estrategia que tenga en cuenta el momento y la secuencia de las tareas asumidas, ya que el momento y la secuencia adecuados son cruciales para alcanzar objetivos de desarrollo sostenible más amplios.
Estrategia 7: Establecer pautas para la evaluación de alianzas
Hay tres medidas clave para evaluar las alianzas: proceso (formación de alianzas, establecimiento de objetivos, definición de los roles de las partes interesadas y realización de actividades de alianza); gobernanza (flexibilidad, equidad, responsabilidad, capacidad de respuesta, transparencia y coherencia entre socios y partes interesadas externas); y resultados (logros en relación con las metas y los factores tangibles asociados que surgen de las actividades de la alianza). Los criterios de proceso efectivo, gobernanza y resultados se entrelazan con principios para alianzas sólidas, principalmente, principios para guiar la transformación institucional, el poder social y político, el conflicto, la comunicación y el liderazgo.
Las pautas de proceso para alianzas efectivas comienzan con la forma en que se logran metas claras, con los participantes y las partes interesadas externas definiendo conjuntamente las funciones y responsabilidades que perseguirán y, cuando corresponda, modificando las metas. Tanto los medios formales como informales de participación son importantes, aunque cada uno debe ser entendido, monitoreado y promovido de manera distinta. Por ejemplo, en una pandemia, la participación informal puede adquirir prioridad temporal. Es esencial que los participantes y líderes de las alianzas
conozcan y busquen promover la equidad a través de la justicia procesal para incorporar y abordar las necesidades de los actores y grupos menos dominantes. Las formas latentes y abiertas de conflicto interno pueden desestabilizar tanto las alianzas emergentes como las establecidas si no se aprovechan como una fuerza para un cambio positivo, por ejemplo, cuando las actividades legales de las comunidades indígenas se utilizan para hacer valer los derechos sobre los recursos. La elección de enfoques de liderazgo y el establecimiento de controles y contrapesos son de importancia crítica, en términos de proceso, cuando los propios líderes están involucrados en, o pueden ser la causa de, un conflicto. Estas dos pautas finales del proceso, navegar por el poder y el conflicto, son también, en última instancia, desafíos de gobernanza.
Las pautas de gobernanza incluyen flexibilidad y capacidad de respuesta, especialmente la capacidad de producir estrategias cualitativamente diferentes para diferentes enfoques de los objetivos, actividades y resultados de la alianza. La coproducción de conocimiento y proceso dentro de las alianzas (entre miembros y liderazgo) y para las alianzas con partes interesadas externas o constituyentes influyen en la calidad de esas alianzas, en las iniciativas que persiguen y en las comunidades de práctica más amplias que construyen y mantienen. Las directrices de gobernanza adicionales para las alianzas implican el establecimiento y mantenimiento de políticas y procedimientos, incluidos (cuando sea necesario) acuerdos legales, que mejoren la transparencia y previsibilidad, así como mejorar y garantizar la coherencia de las políticas y los objetivos institucionales.
Las pautas de resultados para una alianza, es decir, el grado en que los resultados y los impactos se generan, se mantienen y son equitativos, son quizás la mejor señal para los constituyentes externos de que las alianzas son efectivas. Dado el enfoque de este estudio en el ODS 17, una apreciación más matizada de las necesidades locales y los indicadores específicos del contexto del conjunto de ODS es una consideración importante. Por ejemplo, las alianzas binacionales para la gestión del agua son de vital importancia para mejorar la seguridad hídrica en esta región árida y semiárida que enfrenta demandas crecientes de agua para las necesidades humanas y ecosistémicas. Los factores claves adicionales para los resultados de las alianzas incluyen los recursos, tanto materiales como financieros, así como las capacidades. Las habilidades de las alianzas para movilizar y generar resultados tales como el intercambio de conocimiento, la experiencia, las tecnologías y los recursos financieros son fundamentales para la búsqueda de lograr el desarrollo sostenible a nivel local, en la región binacional y a nivel mundial.
