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Oportunidades y desafíos en las alianzas para la Sostenibilidad entre Estados Unidos y México
En el Capítulo 2 se discutiron las características de las alianzas para la sostenibilidad y cómo se pueden mantener. Las alianzas exitosas surgen de las actividades empresariales de los convocantes con grandes aspiraciones y un fuerte compromiso para desafiar el status quo. Este capítulo se enfoca en qué es lo que hace que sean efectivas las alianzas exitosas en la región fronteriza entre Estados Unidos y México, al resumir las discusiones y los conocimientos reunidos en un seminario virtual, “Alianzas de sostenibilidad en la región de tierras secas de Estados Unidos y México”, celebrado en julio de 2020.1 Al escuchar a las partes interesadas en el región, esta actividad sirvió como la principal fuente de recopilación de información para las deliberaciones del comité.
Para planificar el seminario web, el comité desarrolló un cuestionario bilingüe en línea para generar una lista de oradores y asistentes potenciales; consulte el Capítulo 1 para obtener una explicación del proceso. Los panelistas seleccionados tenían diferentes puestos y áreas de experiencia: consulte el Apéndice C para ver la agenda del seminario web con los nombres de los participantes y las afiliaciones institucionales.2 Los participantes del panel discutieron su trabajo, al mismo tiempo que destacaron las fuentes de efectividad en una o más de sus experiencias de alianza. Debido
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1 El seminario web se puede ver en: https://www.nationalacademies.org/event/07-15-2020/sustainability-partnerships-in-the-us-mexico-drylands-region-a-binational-consensus-studyvirtual-public-seminar
2 A menos que un participante los cite como una cita directa o como una fuente externa, los puntos señalados a lo largo de este capítulo, a excepción de las conclusiones del comité al final, representan una recopilación de las discusiones del seminario web.
a que los efectos profundos y generalizados del COVID-19 llevaron a restricciones de viaje transfronterizas, cierre intermitente de la frontera y, en última instancia, al cambio del seminario planificado de una reunión en persona a una reunión virtual, los choques y factores estresantes de la pandemia, forman un telón de fondo para esta descripción general de las alianzas actuales.
El comité reconoció que las respuestas al cuestionario y las discusiones del panel no constituían un conjunto de datos consistente o exhaustivo sobre el estado de las alianzas entre Estados Unidos y México y, por lo tanto, no se propuso evaluar las alianzas discutidas en el seminario web. Sin embargo, los comentarios de las partes interesadas sobre la formación y el mantenimiento de alianzas, la mejora de la comunicación entre los socios y la planificación para las incertidumbres presentes y futuras en el entorno operativo sirvieron como piedra angular para el trabajo del comité.
CÓMO SURGEN Y EVOLUCIONAN LAS ALIANZAS BINACIONALES
Los problemas binacionales requieren soluciones binacionales.
—Irasema Coronado (Arizona State University)
Las partes interesadas que operan en la región han descubierto que las políticas estatales y nacionales generalmente están en desacuerdo con las necesidades y prioridades de la frontera, las alianzas que se originan en la frontera tienen como objetivo involucrar a los actores locales en formas que van más allá del enfoque convencional de arriba hacia abajo dirigido por el estado. Yoselín Cárdenas (Consejo Empresarial Nogales, A.C.) cree que los ciudadanos locales y los activistas locales son los más conscientes de los desafíos económicos, culturales y ambientales de un área. Andy Carey (Border Philanthropy Partnership [BPP]) dijo que su organización enfatiza este tipo de colaboración holística y multidireccional, trayendo miembros de organizaciones gubernamentales, empresariales, académicas y sin fines de lucro a la mesa para compartir su compromiso, experiencia y conocimiento.
Co-creación y desarrollo de capacidades
Convertir la participación en co-creación es un desafío en la región binacional debido a las asimetrías, las dinámicas de poder y los sistemas de conocimiento, pero los socios encuentran formas creativas de abordar estos desafíos. Binacionalmente, existe asimetría y desequilibrio en varios sectores con respecto al acceso a los recursos. Cuando entró en vigor el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), muchas organizaciones
no gubernamentales (ONG) mexicanas fueron financiadas por ONGs estadounidenses. Coronado señaló que la agenda en la frontera entre Estados Unidos y México a menudo es impulsada por las partes interesadas con mayores recursos.
Los panelistas del webinar apoyaron la premisa de que el desarrollo de capacidades entre Estados Unidos y México reduce los desequilibrios de recursos y conocimientos, lo que permite que surjan iniciativas de ambos países. La El Paso Community Foundation (Texas) y la Fundación Paso del Norte para Salud y Bienestar (Ciudad Juárez) son un ejemplo de organizaciones hermanas que surgieron a ambos lados de la frontera para abordar desafíos compartidos. Otros ejemplos notables de organizaciones que trabajan para desarrollar capacidad transfronteriza son la Fundación del Empresariado Chihuahuense en Chihuahua y el Desarrollo Económico en Ciudad Juárez. Otras organizaciones, como la AFF, involucran a las ONGs para fortalecer sus capacidades para abordar temas de prosperidad, equidad y oportunidades a lo largo de ambos lados de la frontera. Zach Hernandez (San Diego Association of Governments [SANDAG]) dijo que mantener una comunicación sólida es fundamental para la estrategia de alianza binacional de su organización. SANDAG ha institucionalizado su marco de comunicación de una manera que permite al gobierno mexicano participar formalmente en la planificación regional. Este enfoque ha ayudado en procesos como la planificación del transporte binacional.
Un participante del seminario web preguntó a los panelistas si habían visto una asimetría en el inicio de alianzas binacionales, si se iniciaron más en México que en los Estados Unidos, o viceversa, y si había tal desequilibrio, por qué creían que ese era el caso. La discusión subsequente se centró en el hecho de que, en muchos casos, las ONG estadounidenses tienen más recursos que sus contrapartes mexicanas. Un ejemplo es el Colorado River Delta Water Trust, una alianza sólida y eficaz para restaurar el delta del río Colorado. Pronatura Noroeste, una ONG mexicana, cuenta con la ayuda del Instituto Sonorense con sede en Estados Unidos y del ‘Environmental Defense Fund’ para establecer mecanismos para adquirir agua de agricultores mexicanos a valor de mercado para restaurar hábitats ribereños, bosques adyacentes y humedales ecológica y económicamente importantes en el delta.
Gabriela Múñoz-Meléndez (El Colegio de la Frontera Norte) señaló que las ONG y las universidades enfrentan desafíos, o imponen sus restricciones, para recibir, distribuir y administrar fondos. Las universidades a menudo toman entre el 20 y el 50 por ciento de los fondos como gastos generales. Estos ejemplos se establecen en el contexto de otras asimetrías relacionadas, en particular las diferencias en los regímenes de gestión del agua entre los dos países. A pesar de la presencia y el trabajo en gran parte efectivo de una institución binacional del agua, la “International Boundary
and Water Commission” en los Estados Unidos y su contraparte mexicana, la Comisión Internacional de Límites y Aguas, los dos países tienen leyes y arreglos institucionales federales, estatales y locales muy diferentes para la gestión y políticas de los recursos hídricos; ver discusión en el Apéndice D.
ALIANZAS CON COMUNIDADES INDÍGENAS EN LA FRONTERA ENTRE ESTADOS UNIDOS Y MÉXICO
Las tribus y comunidades indígenas tienen sus territorios y límites que a menudo son preexistentes y no se alinean con la frontera establecida entre Estados Unidos y México. También tienen sus líderes que operan dentro de un gobierno autónomo e independiente. Blake Gentry (Líderes Tradicionales de O’odham en México) mencionó que si bien las tribus indígenas son reconocidas federalmente en los Estados Unidos, no existe un proceso paralelo en México, una diferencia que puede crear desafíos en las alianzas binacionales con estas comunidades. Los hablantes del idioma O’odham se encuentran repartidos a lo largo de 1.200 millas a ambos lados de la frontera internacional. Gentry dijo que su organización trabaja con los pueblos O’odham en Sonora, México, y con el gobierno mexicano, abogando por los derechos indígenas de O’odham y sus tradiciones culturales milenarias. Gentry cree que ni los Estados Unidos ni los gobiernos estatales y federales de México han priorizado a las tribus y que el gobierno mexicano a menudo ignora y reprime a los O’odham.
Históricamente, ha habido sistemáticamente un recuento insuficiente en el censo de la población de O’odham, lo que Gentry señaló es problemático porque el financiamiento público depende del tamaño de la población. Desde 1959, el gobierno mexicano ha contado oficialmente solo 300 O’odham en Sonora y anualmente asigna un presupuesto para los indígenas O’odham basado en ese número. Dado que se trata de una nación tribal sin un gobierno centralizado, este aparente recuento insuficiente ha provocado que los O’odham estén continuamente desatendidos. Debido a esta historia, los O’odham en Sonora ahora realizan su propio censo anual. La población estimada más reciente en este censo fue de 7.000 a 8.000. Para ayudar a líderes comunitarios indígenas O’odham, estudiantes de preparación universitaria del United World College en Las Vegas, Nuevo México, y estudiantes universitarios del Programa de Estudios Fronterizos de Earl-ham College en Richmond, Indiana, se involucraron en el lanzamiento del proyecto de censo, conocido como O’odham Kuinta.
La organización Alianza Indígena Sin Fronteras, dirigida por Octaviana Valenzuela Trujillo (Northern Arizona University), ciudadana Yaqui,3 trabaja con pueblos indígenas en ambos lados de la frontera. Alianza Indígena
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3 The Yaqui are an Indigenous people centred in southern Sonora, Mexico.
Sin Fronteras organiza sesiones de escucha con tribus para conocer las preocupaciones de la comunidad, con énfasis en generar confianza, desarrollar relaciones a largo plazo y crear puntos en común entre tribus y agencias asociadas. Trujillo habló sobre cómo la construcción del muro fronterizo está creando problemas en lugares como Quitobaquito, Arizona, al agotar las aguas subterráneas, dinamitar terrenos sagrados, causar daños ecológicos y afectar negativamente a otros recursos. El muro también amenaza con alterar las antiguas tradiciones indígenas de peregrinaje a lugares sagrados. Varios participantes afirmaron que la construcción del muro fronterizo es una violación de la soberanía de O’odham. Los intentos de detener el desarrollo en tierras tribales mexicanas han fracasado. Múñoz-Meléndez comentó que las relaciones internacionales mexicanas limitan la jurisdicción de las tribus, lo que entra en conflicto con el Convenio Internacional del Trabajo No 169 sobre la extensión de los derechos a los pueblos indígenas y la preservación de su cultura.
Trevor Hare (Watershed Management Group) señaló que el muro fronterizo que se está construyendo está causando problemas en lo que llamó “nuestras vías fluviales” y no vio ningún tipo de estrategia coherente a lo largo de la frontera para hacer frente a las circunstancias actuales. En particular, Quitobaquito, que es un sitio indígena sagrado en el “Oregon Pipe National Monument” está siendo afectado: se está usando agua para construir el muro y agotando las aguas subterráneas. Además, dijo Hare, los O’odham y otros pueblos indígenas no van a poder hacer lo que han hecho desde tiempos inmemoriales, ir a Quitobaquito.
Gentry explicó que trabajar con comunidades indígenas sin comprender sus protocolos puede hacer más daño que bien. Las comunidades indígenas tienen historias, culturas y necesidades ambientales únicas. Un participante del webinar comentó que la falta de habilidades de extensión y divulgación por parte de la mayoría de las organizaciones no indígenas limita su capacidad para establecer un contacto apropiado con las comunidades rurales; por lo tanto, es imperativo descubrir cómo garantizar que las voces indígenas se incluyan en las conversaciones correctas. Los panelistas coincidieron en que el consentimiento previo y la consulta previa son de suma importancia. Múñoz-Meléndez agregó que, si bien aprender sobre los desafíos y las capacidades de los pueblos indígenas puede llevar tiempo y esfuerzo, es clave para construir y mantener relaciones efectivas. Trujillo subrayó la importancia de comprender las resoluciones tribales en las áreas de interés y de escuchar a los consejos tribales sobre las interconexiones entre la religión y los temas de biodiversidad. Agregó que los consejos tribales en ambos lados de la frontera pueden asesorar a las alianzas sobre las necesidades de sus electores. (Para una discusión más general sobre las naciones tribales y las comunidades indígenas a lo largo de la frontera entre Estados Unidos y México, consulte la S-134 en el Apéndice D.)
CÓMO LAS ORGANIZACIONES SE CONECTAN EN TORNO A LOS DESAFÍOS DE SOSTENIBILIDAD
La diplomacia gubernamental y los procesos de planificación varían no solo entre los Estados Unidos y México, sino también de un estado a otro en ambos países. Históricamente, las respectivas capitales de los países, Washington, DC y la Ciudad de México han controlado la agenda binacional. Debido a que los tomadores de decisiones en las capitales nacionales a menudo están desconectados de las realidades de la región, la diplomacia subnacional a nivel estatal y de ciudad se ha vuelto prominente en las alianzas para la sostenibilidad transfronterizas. Carey mencionó cómo los alcaldes fronterizos se reúnen regularmente, al igual que los legisladores fronterizos. Los gobernadores fronterizos también se reúnen, pero no con tanta frecuencia. Además, se han establecido instituciones, organizaciones y alianzas formales e informales no gubernamentales para fortalecer las relaciones fronterizas.
Las alianzas formales y multisectoriales son clave para orquestar respuestas a largo plazo a los desafíos de sostenibilidad binacionales y bidireccionales, como los relacionados con el agua y la contaminación. Hare observó que las conexiones binacionales sólidas y las fuentes de financiamiento son esenciales para abordar la contaminación en las áreas urbanas y la erosión en las áreas silvestres. James Callegary (U.S. Geological Survey) describió los intentos anteriores de regular los contaminantes en la región fronteriza de Douglas, Arizona y Agua Prieta, Sonora, y en Ambos Nogales (Nogales, Sonora y Nogales, Arizona), y señaló que el éxito de los esfuerzos conjuntos varió en cada región. Yoselin Cárdenas (Consejo Empresarial Nogales, A.C.) dijo que en Ambos Nogales (como en otras áreas fronterizas), aunque se comparten los desafíos de sostenibilidad, los comentarios de las partes interesadas de cada estado con respecto a las prioridades de la región pueden diferir ampliamente, lo que puede obstaculizar los esfuerzos de colaboración. Lograr consistencia a través de las fronteras se hace más difícil dado que las administraciones políticas en México tienen un ciclo de 3 años, mientras que los funcionarios de los Estados Unidos operan en un ciclo de 2 o 4 años. Los resultados de las elecciones de ambos países también pueden influir en el futuro de muchas alianzas. Estos cambios pueden tener un impacto importante en las alianzas formales, pero las alianzas informales a menudo tienen la capacidad de resistirlos.
Si bien fomentar las relaciones laborales puede sentar las bases para el diálogo y la colaboración orientada a la acción entre socios, las relaciones personales suelen ser clave para unir organizaciones y hacer crecer las redes. Los socios deben navegar estratégicamente por el equilibrio informal-formal para que las alianzas sean sostenibles en el tiempo. Hernández dijo que SANDAG tiene muchos roles, haciendo conexiones a través de
varios canales, dentro y fuera de una estructura formal. Carey agregó que los canales diplomáticos y las relaciones personales son clave para el éxito de la BPP.
El establecimiento de una combinación de relaciones formales e informales permite a los socios de la región binacional de tierras secas abordar soluciones desde múltiples ángulos. Benjamin Wilder (Next Generation Sonoran Desert Researchers) señaló que el trabajo de sostenibilidad en el desierto de Sonora consiste tanto de iniciativas de arriba hacia abajo, como las plantas solares financiadas por bancos y gobiernos, como las iniciativas de abajo hacia arriba, incluidos proyectos de nexo entre alimentos, agua y energía y proyectos comunitarios de capacitación realizada por organizaciones académicas y organizaciones no gubernamentales. Agrovoltaico, una práctica de desarrollo conjunto de plantas solares y granjas agrícolas para impulsar tanto la producción de energía como de alimentos, es un ejemplo de abajo hacia arriba. Wilder agregó que las iniciativas de abajo hacia arriba se basan en el ingenio de abajo hacia arriba. Se ha demostrado que las iniciativas de abajo hacia arriba responden mejor a las necesidades locales que las iniciativas de arriba hacia abajo, que los panelistas acordaron que a menudo están desconectadas de las necesidades locales.
Los socios utilizan mecanismos de colaboración y entre jurisdicciones para navegar por diferentes conocimientos. La Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas financió un estudio climático de varios años que utilizó diseños autoimplementados por pueblos indígenas. El proyecto ayudó a personas fuera de la región a ver que las comunidades indígenas no son homogéneas; si bien tienen desafíos compartidos, cada grupo adopta un enfoque único para abordarlos. Wilder dijo que el proceso de reunir a investigadores y organizaciones gubernamentales para brindar apoyo para problemas específicos, como la salud o el acceso al agua dulce, es un proceso largo que requiere escucha y paciencia, pero conduce a alianzas que resisten la prueba del tiempo. Establecer una presencia a largo plazo puede mejorar la coherencia y la confianza y fortalecer las relaciones. Los panelistas enfatizaron la necesidad de que las ONG y las universidades consulten con las comunidades indígenas de la región antes de emprender proyectos, lo que se alinea con el llamado de la Oficina de Derechos Humanos de las Naciones Unidas para el consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas.4 Múñoz-Meléndez reforzó este punto al subrayar la importancia de que las organizaciones se tomen el tiempo para construir relaciones con las partes interesadas locales.
Gabriel Armenta (Índex Nogales, Asociación de Maquiladoras de Sonora, AC) señaló que su organización, que agrupa a las maquiladoras (fábricas) en Ambos Nogales, tiene su sede en los Estados Unidos y tiene
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fuertes relaciones con instituciones financieras que ayudan a la organización a iniciar colaboración binacional en materia ambiental y de desarrollo social. Sin embargo, la participación de los gobiernos locales en estas alianzas sigue siendo un desafío. La industria maquiladora participa en comisiones y comités binacionales en diversos campos, incluyendo seguridad, comercio exterior y aduanas. Los principales objetivos son crear empleo, mejorar la formación, mejorar la calidad de vida y fomentar el desarrollo sostenible. Armenta señaló que la creación de canales de comunicación efectivos con el gobierno para obtener apoyo para estos proyectos, así como la comunicación con las oficinas de inmigración en los municipios locales, es crucial para el éxito de las alianzas de maquiladoras para la sostenibilidad. Múñoz-Meléndez observó que es importante prestar atención a las razones por las cuales organizaciones más grandes como agencias gubernamentales e instituciones de educación superior se involucran en los asuntos locales. Para que una alianza binacional de sostenibilidad sea eficaz, debe comprender la estructura de la toma de decisiones en ambos lados de la frontera. Los socios dependen de redes informales para mantener vivas las alianzas, pero involucrar a los interlocutores adecuados es un desafío clave. Múñoz-Meléndez agregó que las alianzas necesitan las representaciones adecuadas para un cambio efectivo.
EL PAPEL DE LA INFORMACIÓN PARA EL MANTENIMIENTO DE LAS ALIANZAS
Construir y mantener relaciones exitosas que son el núcleo de las alianzas requiere facilitar de manera efectiva el flujo de información. Carey enfatizó la necesidad de continuar educando a la gente sobre la región e involucrar a las partes fronterizas interesadas en varios proyectos para ayudar a generar confianza en torno a la acción. Hare y Callegary señalaron que la condición opuesta, es decir, la falta de información, suele ser un obstáculo para el éxito de las alianzas. Hernández enfatizó la importancia de un flujo de información claro entre los socios para ayudar a construir relaciones; institucionalizar las aportaciones, el diálogo, el foro y el intercambio de información son cruciales para construir relaciones. Sin embargo, también señaló que existe una curva de aprendizaje que conlleva trabajar con socios en México. Tener a México representado a través de la voz de sus socios binacionales en la formulación de políticas es clave para una planificación binacional exitosa.
Las alianzas académicas a través de la frontera incluyen pasantías, intercambios de estudiantes y profesores y presentaciones en persona. Muchos estudiantes mexicanos asisten a la escuela en los Estados Unidos y viceversa, especialmente en las universidades públicas locales (aunque la pandemia de COVID puede haber cambiado la tasa). Involucrar a la próxima generación
es clave para mantener las alianzas. La escuela “Arizona State University’s School of Transborder Studies” trabaja binacionalmente para cultivar el liderazgo futuro al incluir a los estudiantes en su trabajo.
Wilder ha notado una generación de nuevos investigadores enfocados en la región binacional y en la colaboración multidisciplinaria multinacional. El interés está aumentando de tal manera que el número de personas interesadas en enseñar sobre la región en instituciones de educación superior y en realizar investigaciones relevantes supera el número de puestos disponibles actualmente. Él cree que la solución es pensar en formas de emprender nuevas investigaciones y crear nuevas alianzas. Hare también señaló la importancia de involucrar y asesorar a los jóvenes en los Estados Unidos y México en torno a los problemas de sostenibilidad fronteriza. Trujillo señaló cómo el proyecto “Healing the Border Project” organiza audiencias comunitarias y ayuda a los jóvenes a crear historias digitales sobre la región.
LOS EFECTOS DEL COVID-19 EN LAS ALIANZAS PARA LA SOSTENIBILIDAD
Trujillo señaló cómo la pandemia de COVID-19 ha obstaculizado la capacidad de la Alianza Indígena Sin Fronteras para realizar reuniones en persona, lo que ralentiza la construcción de relaciones. Agregó que si bien las reuniones vía Zoom y las conversaciones en WhatsApp son útiles para facilitar la comunicación cuando el contacto en persona no es posible, no sustituyen al contacto en persona cuando se trata de desarrollar relaciones, fortalecer alianzas, establecer nuevos aliados y construir solidaridad.
La frontera se ha vuelto particularmente importante recientemente, como señaló Carey, para el envío de equipo de protección personal para COVID-19 de Estados Unidos a México. Acelerar el envío de suministros para abordar los problemas que surgen en torno a COVID-19 requiere aprovechar las relaciones formales e informales. Varios participantes del seminario web señalaron las formas en que la pandemia ha cambiado negativamente la naturaleza de la comunicación en la frontera, pero también mencionaron las formas en que la transición a la participación virtual ha facilitado la comunicación.
Antes de la pandemia de COVID-19, hubo una burocratización de las alianzas, señaló Cota de Yáñez (miembro del comité), y una regularidad formal de reuniones con agendas establecidas. Aunque la estructura empresarial ha cambiado durante la pandemia, el flujo de información no se ha detenido. Muchas alianzas binacionales, que cubren actividades como maquila, transporte ferroviario y servicios médicos, continúan desempeñando roles críticos. Los panelistas discutieron cómo en esta era, las redes informales se han fortalecido en un grado nunca antes visto, ayudadas por
el acceso a la tecnología de las comunicaciones (por ejemplo, teléfonos celulares, WhatsApp).
No se sabe si las estructuras y jerarquías formales se reafirmarán después de que pase la pandemia de COVID-19 o si los miembros de la alianza verán ventajas en la naturaleza informal de las comunicaciones y la toma de decisión para continuar de esa manera. El comercio entre los dos países continúa dependiendo en gran medida de la tecnología y los participantes expresaron la esperanza de que las alianzas puedan resistir los cambios que han resultado de la pandemia a través de herramientas de alta tecnología y servicios de tecnología de la información para socios mexicanos y estadounidenses. Los panelistas tenían la esperanza de que las importantes inversiones que las partes interesadas han realizado para formar relaciones en torno a la sostenibilidad solo se fortalezcan durante la pandemia y continuarán después de que ésta termine.
Antes de la pandemia de COVID-19, las redes de servicios de salud en la región fronteriza entre Estados Unidos y México se administraban de manera muy formal y de arriba hacia abajo: en México, estas redes comenzaron con la secretaría de salud nacional e incluían funcionarios de los niveles federal, estatal y municipal. En los Estados Unidos, las redes son administradas por el Departamento de Salud y Servicios Humanos de los EE. UU. (HHS). Carey habló a los panelistas sobre la Comisión de Salud Fronteriza México-Estados Unidos,5 que comenzó como una comisión binacional en 2000 entre el Secretario del HHS y el Secretario de Salud de México. Comentó que a pesar de que el presidente Trump había dejado de lado el trabajo de la comisión estadounidense durante su administración, las alianzas en la frontera han seguido prosperando. Ha habido una planificación conjunta exitosa en torno a las enfermedades infecciosas, la diabetes juvenil y el cáncer, dirigida principalmente por los gobiernos estatales. Carey señaló los severos impactos de la pandemia en la región fronteriza: [en el momento del taller] los hospitales estaban sobrepasados y faltaba equipo de protección personal. La BPP y otras organizaciones han estado trabajando para acelerar el cruce de suministros médicos en especie en la región fronteriza. Dijo que cuando hay brechas en la coordinación de los servicios de salud fronterizos, particularmente a nivel político, se pueden crear desafíos importantes para los proveedores.
Cuando COVID-19 se declaró una pandemia en marzo de 2020, los servicios esenciales proporcionados por las alianzas no podían quedar confinados, por lo que cada alianza tuvo que decidir qué funcionaba mejor en términos de colaboración continua. Con restricciones de cruce de fronteras, cierres de agencias, cancelación de reuniones en persona, órdenes
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5 Ver: https://www.hhs.gov/about/agencies/oga/about-oga/what-we-do/internationalrelations-division/americas/border-health-commission/index.html.
de quedarse en casa y con muchas partes interesadas que se enfrentan a enfermedades personales y familiares, las redes como aquella entre Sonora y Arizona comenzaron a depender de la comunicación informal. Ejemplos de tales comunicaciones a nivel de igual a igual incluyen a los propietarios de farmacias que se conectan directamente con los clientes, los médicos mexicanos que se comunican directamente con sus colegas en los Estados Unidos y las familias que forman una comunidad con otras familias. A nivel institucional, las agencias de salud pública locales se apoyaron en las actualizaciones oficiales de cada país para tomar decisiones que implicaban a sus comunidades. Las partes interesadas locales se reunieron según fue necesario, utilizando plataformas virtuales, para discutir el estado de los hospitales públicos y privados, tanto de instalaciones COVID como no COVID.
Todos los panelistas del seminario web dijeron que la verdadera prueba de la fuerza de las alianzas binacionales será cómo les vaya durante y después de esta pandemia. Sin embargo, los panelistas señalaron que la respuesta binacional a la crisis de salud no habría sido posible si las alianzas no se hubieran formado y desarrollado antes de COVID: la confianza y la participación personal que se habían cultivado antes de la pandemia eran esenciales para la colaboración continua. Cárdenas señaló que aunque la pandemia ha cambiado la forma en que se comunica el Consejo Empresarial Nogales, muchas de las relaciones de la organización son más sólidas ahora que nunca.
Si bien muchas alianzas relacionadas con la salud continúan prosperando, otras se han visto gravemente afectadas por la pandemia. Un ejemplo es ARSOBO (acrónimo de Frontera Arizona-Sonora), que es una colaboración binacional entre la academia, empresas, ONG, pacientes individuales, el consulado de los Estados Unidos, los gobiernos municipales del estado de Sonora y voluntarios de los Estados Unidos. Los voluntarios llegaban a la zona fronteriza aproximadamente cada 6 semanas para brindar servicios de salud, como terapias, pruebas de audiómetro, adaptaciones de audífonos y medidas protésicas. Bajo las restricciones de COVID, las instituciones académicas estadounidenses no permiten que los estudiantes y otras personas crucen la frontera, y a los mexicanos también se les prohibió cruzar por un tiempo. En respuesta, se ha desarrollado una nueva alianza virtual. Probablemente basadas en las sólidas relaciones personales entre los miembros de cada lado, las subredes se conectan por áreas de especialidad, incluida la fisioterapia (con voluntarios estadounidenses y traductores mexicanos, en su mayoría), audiología (médicos estadounidenses y técnicos mexicanos) y prótesis (US Hanger, Inc., fabricante de prótesis y técnicos locales que ellos capacitaron en Nogales, Sonora).
Todas estas iniciativas de alianza se basaron en visitas mensuales o más frecuentes, a menudo de ida y vuelta todos los días, debido a la edad de
muchos de los pacientes y al cierre de la frontera a los viajes no esenciales. Estas nuevas alianzas se han basado en que el personal mexicano acomodó los horarios de los pacientes a las horas de trabajo de los participantes estadounidenses (principalmente desde casa utilizando tecnología virtual), además de encontrar voluntarios para traducir virtualmente. Los pacientes de todo el norte de México se comunican a través de Facetime con el personal mexicano de ARSOBO, quien a su vez se conecta a través de Zoom con el personal académico, los voluntarios, los miembros de la junta, Hanger, Inc. y otros de la Universidad de Arizona. Para el seguimiento, los pacientes recibieron citas futuras vía Zoom para reducir la cantidad de viajes y la exposición en la frontera. Muchos de los pacientes son diabéticos, niños y ancianos, todos con alto riesgo de complicaciones de salud.
Esta alianza de más de 12 años no existiría hoy si no fuera por el compromiso de los participantes. Se han enfrentado todo tipo de desafíos, desde la coordinación transfronteriza de ciudad a ciudad hasta el tipo de cambio dólar-peso, los impuestos a las importaciones incluso para las ONG, la percepción de violencia fronteriza y la prohibición de cruzar la frontera por parte de las ONG, universidades y corporaciones. El Consulado de los Estados Unidos jugó un papel crucial para el personal y los voluntarios sin visas.
CÓMO SON LAS ALIANZAS EXITOSAS
Los socios exitosos se desafían entre sí y desafían el status quo. Establezca GRANDES metas y no se conforme con un progreso mínimo.
—Zachary Hernandez (SANDAG)
El Capítulo 2 analizó las características de las alianzas para la sostenibilidad e ilustró cómo las alianzas garantizan su mantenimiento. Las alianzas exitosas surgen de las actividades empresariales de los convocantes con grandes aspiraciones y un fuerte compromiso para desafiar el status quo. Esta sección se enfoca en lo que hace que las alianzas exitosas sean especiales en la región fronteriza entre Estados Unidos y México.
Las alianzas que tienen éxito comparten objetivos mutuamente benéficos que están bien fundamentados en las características únicas de la región. El papel de la “Border Health Commission” es “unir a los dos países y sus estados fronterizos para abordar los desafíos de la salud fronteriza proporcionando el liderazgo necesario para desarrollar acciones coordinadas y binacionales que puedan mejorar la salud y la calidad de vida de todos los residentes fronterizos.”6 Las alianzas son bidireccionales. “Partners of
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6 Ver: https://www.hhs.gov/about/agencies/oga/about-oga/what-we-do/internationalrelations-division/americas/border-health-commission/index.html.
the Americas” conecta a las instituciones de educación superior a través de las fronteras para intercambiar conocimientos, crear programas y fomentar alianzas a largo plazo.7 La AFF ha desarrollado las capacidades de las ONG en ambos lados de la frontera, lo que ha permitido que surjan iniciativas de ambos países. Las alianzas construyen relaciones para mantener un entorno propicio para aprovechar las oportunidades y colaborar entre sectores, a menudo con un sentido de urgencia. Por ejemplo, organizaciones al otro lado de la frontera han mostrado una cooperación notable para responder al COVID19 con equipo de protección personal.
Los socios exitosos tienen una mentalidad binacional que reconoce que los desafíos en un lado de la frontera afectan al otro lado. El trabajo de los socios es crucial para educar a los líderes de ambos países sobre la complejidad de la región y desarrollar los futuros líderes que requieren las alianzas exitosas en el gobierno, en las ONG, entre los académicos, entre las comunidades indígenas y el sector privado. Las universidades de la región abordan temas importantes y complejos en la región fronteriza entre Estados Unidos y México, incluida la migración, la salud y la política social aplicada; cultura mediática y expresiva; cultura, idioma y aprendizaje; y la política de inmigración regional de Estados Unidos y México y la economía regional. El Colegio de la Frontera Norte investiga y educa sobre los complejos procesos sociales regionales con una perspectiva multidisciplinar.
Las alianzas exitosas se basan en mecanismos participativos para lograr una cocreación eficaz. Lo hacen abordando los desafíos de las asimetrías en la región. Alianza Indígena Sin Fronteras trabaja con los pueblos indígenas a través de la frontera para afirmar sus derechos y escuchar sus preocupaciones sobre las decisiones políticas, como las relativas a la frontera y las restricciones de viaje del COVID-19, que tienen un impacto en la peregrinación al sitio sagrado O’odham. SANDAG gestiona eficazmente la complejidad de la diplomacia subnacional para lograr una planificación de transporte participativa que incluya a México y genera confianza pública para involucrar al sector privado de manera constructiva.
“Éxito” es un término relativo y cada panelista de seminarios web discutió los factores que consideraron críticos para el tipo de éxito que esperaban lograr de las alianzas en las que participan. En algunos casos, el éxito puede definirse en términos de los objetivos explícitos de la alianza. En otros casos, el éxito se definió en términos más subjetivos y basados en procesos. Por lo tanto, el éxito podría ser la creación de relaciones de confianza, la creación de un sentido compartido de lugar alrededor de la frontera o la visibilidad elevada de un tema en particular que se aborda a través de la alianza, independientemente de si se han logrado metas explícitas.
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7 Ver: https://partners.net/.
RESUMEN WEBINAR
Los panelistas identificaron una serie de desafíos que enfrentan las alianzas binacionales. Los obstáculos pueden implicar la presencia o (in) visibilidad de una institución en un país con una falta de representación en el otro, lo que puede generar un desequilibrio o falta de confianza. Los procesos organizativos que requieren el intercambio transfronterizo de recursos (financieros, materiales, humanos) a menudo están sujetos a una regulación engorrosa. Existen asimetrías en las capacidades organizativas, especialmente con respecto a las ONG en México. Los mecanismos efectivos para abordar estas complejidades pueden variar de un estado a otro y de una comunidad a otra. Varios temas surgieron de las experiencias de alianza discutidas en el seminario web.
“Las relaciones lo son todo”. Esta idea general fue repetida por múltiples participantes de varias maneras: como la centralidad de la confianza interpersonal; como el valor de la diplomacia subnacional cotidiana en las alianzas intergubernamentales o la diplomacia de ciudadano a ciudadano en las alianzas de la sociedad civil; y más en general, como la centralidad de las relaciones, alianzas, amistades y confianza. La confianza es necesaria no solo entre los socios, sino también en los beneficios mutuos de la alianza.
Aprovechar los marcos establecidos para desarrollar la confianza. La construcción de la confianza interpersonal que subyace en las alianzas efectivas depende de varios factores, uno de los cuales es la existencia de marcos formales o establecidos. Dichos marcos proporcionan un grado de estructura y previsibilidad que puede facilitar el desarrollo de relaciones personales e informales, lo que puede ser especialmente importante cuando se facilitan las relaciones a través de diferencias que suelen ser barreras para una alianza. Los marcos establecidos han sido especialmente útiles para desarrollar relaciones con el sector privado, actores empresariales con quienes la sociedad civil, la comunidad y los funcionarios del sector público normalmente no tienen mucha interacción horizontal.
Alfabetización transfronteriza o “interculturalidad”. El desarrollo de relaciones a través de las diferencias llama la atención sobre el principio de que la interculturalidad, la comunicación intercultural, junto con la competencia, es fundamental para una alianza eficaz. Este principio se aplica tanto a la comunicación a través de las diferencias étnicas y raciales como a las diferencias sectoriales. De hecho, existen desafíos particularmente serios para las alianzas a través de las diferencias étnicas en la región fronteriza en la medida en que los grupos indígenas son partes interesadas especialmente desfavorecidas. Los grupos indígenas también están sujetos a diferentes grados de gobierno y reconocimiento y apreciación social en los dos lados de la frontera.
Las alianzas que involucran a los pueblos indígenas también serán más efectivas cuando otros actores puedan escuchar activamente a los líderes y
consejos tribales. Como se señaló en un decreto de la ONU,8 el “consentimiento libre, previo e informado de los pueblos indígenas” es clave para la alianza.
Liderazgo y ética del lugar. El liderazgo es intrínseco a las alianzas efectivas. En el contexto transfronterizo, el liderazgo puede fomentar la confianza y la creación de una ética del lugar: es decir, una ética en la que los actores de ambos lados entienden la frontera de manera similar como un lugar compartido. La ética del lugar también implica que las alianzas serán más efectivas cuando el liderazgo se rota entre diferentes partes, incluidas las personas de cada lado de la frontera. También es importante que los actores y líderes involucrados en las alianzas estén arraigados en el lugar de interés en lugar de involucrarse con él desde la distancia como actores económicos, políticos o académicos ausentes. Esta ética del lugar es a menudo complicada porque la capital de cada país está lejos de la región fronteriza; los panelistas del webinar apoyaron la idea de que las narrativas sobre la región fronteriza están mejor controladas por los actores arraigados allí.
Fomento de la inclusión. Considerar y respetar los diferentes sistemas de conocimiento, juega un papel clave en el fomento de la inclusión. El proceso de generar confianza es largo y gradual; los socios tienen la responsabilidad de ser inclusivos con sus partes interesadas. Además de involucrar a las organizaciones, los socios deben involucrar extensamente a la comunidad para generar confianza en un sentido más amplio. La diplomacia de ciudadano a ciudadano es esencial para abordar los desafíos de la sostenibilidad. La participación del sector privado sigue siendo un desafío en la región. SANDAG proporciona un ejemplo de una alianza que implementa mecanismos participativos que generan confianza pública, lo que genera más influencia para involucrar al sector privado.
Recursos financieros. Los panelistas del seminario web señalaron sobre los recursos financieros, la importancia del dinero para el desarrollo de alianzas, aunque las finanzas no ocuparon un lugar tan destacado en las discusiones del seminario web como se esperaba. Varios participantes señalaron que se necesitan recursos para muchas actividades de alianza. La forma en que se distribuyen estos recursos financieros también es importante. Es más probable que la distribución simétrica de los recursos financieros favorezca la eficacia de las alianzas, pero las asimetrías financieras no siempre son un obstáculo. Las alianzas han surgido en contextos en los que los recursos financieros están controlados por unos pocos actores y, en la mayoría de los casos, los actores que controlan mayores recursos suelen ser empresas y organizaciones privadas con sede en los Estados Unidos. Que las asimetrías sean un obstáculo depende de cómo se gestionen y de los niveles de confianza interpersonal entre los socios. Un ejemplo negativo proviene
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de las empresas mineras en la región fronteriza, que se ha percibido como que comparten relativamente poca información con otros actores sobre su uso de los recursos, especialmente el agua.9 Las asimetrías de poder entre las empresas mineras y otros actores también se ven acentuadas por leyes que otorgan preferencias a las empresas (Consulte Apéndice D para obtener más información sobre las alianzas mineras en la región).
Factores políticos. Diversos factores políticos influyen en el éxito de las alianzas. La naturaleza de los factores políticos relevantes varió entre los casos discutidos en el seminario web, pero entre los mencionados se encuentran el interés y el apoyo relativos de los gobernadores fronterizos y las autoridades federales, así como el grado de cooperación política entre ellos. Una relativa falta de interés y apoyo de los gobernadores puede complicar las alianzas, especialmente aquellas que involucran a autoridades gubernamentales subnacionales. Cuando las autoridades federales atribuyen un estigma negativo a la zona fronteriza o cuando se recentralizan a nivel federal autoridades que previamente habían sido delegadas a actores más cercanos a la frontera (como en el caso de la Comisión de Salud Fronteriza), se compromete el éxito de las alianzas.
Los panelistas también enfatizaron la necesidad de que las partes interesadas comprendan mejor cómo la estructura oficial del gobierno y la toma de decisiones impactan en las alianzas. Incluso cuando las alianzas de partes interesadas locales establecen una visión compartida y agendas comunes, involucrar a los actores gubernamentales puede ser un desafío importante. Sin embargo, la participación del gobierno es invariablemente necesaria porque la voluntad política y el compromiso sostenido son necesarios estructuralmente para lograr un cambio positivo.
Estrategias de información y conocimiento. Las estrategias de información y conocimiento implican mejorar la disponibilidad y calidad de la información sobre las alianzas existentes, sobre cómo operan y sobre los factores que parecen favorecer su eficacia. Esta información sería una fuente de datos para los participantes en diferentes alianzas, permitiéndoles aprender de otras experiencias, extraer lecciones que podrían aplicar a su propia alianza e incluso forjar vínculos o crear sinergias entre alianzas. Es mejor si estas bases de información son de acceso público (dentro de las limitaciones de la divulgación de información legítima) y al menos bilingües. También hay motivos para que parte de esta información esté disponible en idiomas indígenas.
Estrategias de aprendizaje. Estrechamente relacionada con las estrategias de información está la necesidad de desarrollar estrategias que faciliten
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9 Cabe señalar que todas las empresas mineras mexicanas tienen que reportar su uso de recursos en un informe al gobierno, y la mayoría publica esta información en sus sitios web; sin embargo, las partes interesadas a veces no saben cómo encontrar esta información.
el intercambio de experiencias entre diferentes alianzas y que promuevan la posibilidad de un diálogo crítico para que se pueda dar el aprendizaje. Los participantes valoraron el seminario web en sí mismo como una oportunidad para escucharse y aprender unos de otros. Las estrategias para promover dicho aprendizaje activo a través de las alianzas son, por lo tanto, un ingrediente importante para la eficacia de las alianzas individuales, al menos al hacer que sus miembros sean conscientes de otros conjuntos de problemas interconectados que probablemente inciden en los problemas que están abordando. Estas estrategias de aprendizaje también pueden fomentar una mayor comprensión entre aquellos actores que influyen en el contexto en el que las alianzas prosperan o desaparecen. Por ejemplo, los viajes de estudio a la zona fronteriza para líderes políticos podrían fomentar una mayor comprensión y apoyo de estos líderes. De manera más general, las alianzas universitarias transfronterizas pueden ayudar a unir a las personas de manera que fomenten el aprendizaje y contribuyan a la construcción de relaciones.
Cultivar el liderazgo. Los procesos de alianza son lentos y, si las alianzas duran mucho tiempo (que es una medida de eficacia), experimentarán varias rondas de cambio de liderazgo. En consecuencia, el cultivo continuo y activo del liderazgo a través de generaciones es importante para la efectividad continua de las alianzas. El tipo de liderazgo cultivado debe estar orientado hacia relaciones de colaboración transfronterizas.
Todas las organizaciones tienen un papel que desempeñar en este proceso, aunque puede ser que la comunidad académica tenga una contribución particular que hacer en la forma en que capacita a los profesionales emergentes y los tipos de habilidades y valores que imparte esta formación.
Construcción narrativa. Junto al espacio cívico, la existencia de narrativas que creen entornos favorables para las alianzas también es fundamental. La construcción de narrativas—con frecuencia frente a ideas dominantes menos favorables—es un proceso a largo plazo. En un contexto en el que la frontera se presenta como violenta, rebelde y de poco interés positivo para los centros de autoridad en los dos países, el éxito de las alianzas se verá reforzado si este conjunto de ideas adversas se puede revertir y reformular. Construir narrativas sobre una frontera con potencial y con una amplia gama de activos humanos, ambientales y sociales positivos es, por lo tanto, una parte fundamental de una estrategia de construcción de contextos favorables para las alianzas. Siguiendo el punto sobre el cultivo de un nuevo liderazgo, sería mejor que estas narrativas se elaboraran en términos definidos por las personas más jóvenes, que constituyen la próxima generación emergente de líderes. Todos los actores tienen un papel que desempeñar en esta construcción narrativa, aunque lo más importante es que se haga de forma deliberada y coordinada. Esta construcción narrativa es desafiante debido a la naturaleza transitoria de grandes proporciones de la población
a lo largo de la frontera, al menos en el lado mexicano. La frontera necesita adalides y defensores activos.
Tiempo. El éxito de una alianza puede depender de la capacidad de los actores clave para adoptar un enfoque super largo. Este enfoque permite interacciones lentas, la construcción lenta de confianza entre, por ejemplo, los sectores público y privado, y un aprendizaje y una adaptación constantes. Las alianzas resilientes no se crean de un día para otro, ni de un año al siguiente. La implicación estratégica es que tomarse el tiempo es fundamental, y es probable que entablar alianzas con una visión a largo plazo y paciencia mejore el éxito general de la alianza. Si bien es importante encontrar formas dentro de la comunidad de investigadores y organizaciones gubernamentales para brindar apoyo a los problemas inmediatos, ya sea la salud o el acceso al agua dulce, es un proceso largo, largo, construir alianzas que resistan la prueba del tiempo. Una vez más, el desafío es dar tiempo a las alianzas para que maduren cuando se trabaja con comunidades transitorias y se enfrentan desafíos sociales y ambientales urgentes.
Resumen final. Anthony Bebbington (miembro del comité) concluyó el seminario web señalando que los desafíos clave para una alianza efectiva implican reconocer la escala de la frontera e incluir a aquellos actores que de otro modo han sido excluidos por la tendencia a quitar el poder de la región. Un elemento central de esta búsqueda son las narrativas, como se mencionó muchas veces durante el seminario web, y la necesidad de contar la historia de la frontera como es y no como está construida para ser. Esto debe hacerse de una manera que involucre diversos conocimientos, no solo conocimientos singulares. Y “eso es ciertamente un disparo de advertencia a través de la proa de los académicos”, dijo. La clave para ese proceso, y el proceso de construcción de alianzas efectivas, es lo que Bebbington denominó “interculturalidad”, la importancia vital de reconocer una amplia gama de tipos de conocimiento y poder encontrar una manera de comunicarse a través de ellos, lo que puede involucrar tender puentes entre las diferencias entre comunidades indígenas y no indígenas o entre generaciones o simplemente entre diferentes culturas organizativas.
PERSPECTIVAS CLAVE DEL WEBINAR
El seminario web sirvió como una base de conocimientos única para informar los análisis y deliberaciones posteriores del comité. La forma en que se llevó a cabo el seminario web propició discusiones enriquecedoras en la sesión del panel, que a menudo se extendieron a conversaciones en la sala de chat. Todas las discusiones observadas convergieron en ocho temas principales, que se pueden resumir sin ningún orden en particular de la siguiente manera:
- Independientemente del sector u objetivo, la comunicación sólida y la toma de decisiones eficaz son características comunes de las alianzas exitosas.
- La comunicación intercultural, la paciencia y la sensibilidad cultural son esenciales para establecer confianza y relaciones sólidas con las comunidades locales y son la clave para comprender los efectos de cambios como la industrialización en las tierras indígenas. Es importante informar y recibir el consentimiento de los pueblos indígenas sobre los cambios que afectan a las tierras tribales.
- Las políticas estatales y federales generalmente están en desacuerdo con las necesidades y prioridades de la frontera. Fomentar la cocreación a nivel fronterizo es un desafío en la región debido a las asimetrías, las dinámicas de poder y los sistemas de conocimiento (consulte el Apéndice D para obtener más información sobre las asimetrías y los desafíos clave de gobernanza que enfrenta el desarrollo sostenible en la región). Las alianzas lideradas por la comunidad son esenciales para responder y combatir el enfoque convencional de arriba hacia abajo.
- La estabilidad es vital para las alianzas binacionales. Las transiciones gubernamentales en ambos lados de la frontera pueden afectar la solidez de las alianzas formales. Los cambios en la administración política complican los procesos en ambos países.
- La construcción del muro fronterizo ha complicado las alianzas con las comunidades indígenas y ha interrumpido los flujos ecológicos. Este problema está destinado a crecer si no cambian las tendencias actuales en la gestión de fronteras.
- Es difícil simultáneamente empoderar la participación local y obtener un apoyo significativo de las agencias gubernamentales para las alianzas binacionales. Debido a que la participación ciudadana en los procesos comunitarios tiene diferentes historias en ambos países, es importante involucrar a los actores binacionales en maneras que no se perpetúen las asimetrías.
- El medio ambiente, la salud pública, la educación (incluidas las visitas de intercambio), la migración y el comercio representan los temas y sectores con las alianzas más duraderas. Tales alianzas son particularmente efectivas para las comunicaciones binacionales y para coordinar una respuesta rápida a los desafíos agudos y crónicos.
- Las alianzas binacionales de sostenibilidad necesitan mejor evidencia e información para la toma de decisiones, así como recursos humanos, financieros e institucionales para mantener o extender su efectividad.
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